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促进中小企业发展，是政府采购法规定的政府采购政策功能之一。为落实该项政策功能，财政部、工信部于2011年印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（以下简称"181号文"），明确了具体的措施。181号文实施以来，政府采购支持中小企业发展效果显著。据财政部公布的数据显示，2019年，全国政府采购授予中小微企业合同金额为24519.1亿元，占全国政府采购规模的74.1%。政府采购支持中小企业发展取得良好效果的同时，181号文在执行中也逐渐暴露出预留份额措施不够细化、采购人主体责任不明确等问题。因此，去年12月财政部会同工信部完善相关政策措施修订了《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称"46号文"），并于今年实施，181号文同时废止。笔者将结合工作实际对如何准确执行46号文的内容进行分析，供业内人士参考。
扶持标准由"双小"变为了"单小"
对比181号文，46号文的最大变化是政府采购对中小企业的扶持标准由"双小"变为了"单小"。
按照181号文的规定，政府采购对中小企业的扶持标准为，参与政府采购的企业必须满足两点：一是本身是中小企业；二是提供本企业制造的货物、承担的工程或者服务，或者提供其他中小微企业制造的货物。这就是所谓的"双小"。
46号文第二条对中小企业进行了定义，第四条明确了供应商享受中小企业扶持政策的情形。即在政府采购活动中，供应商提供的货物、工程或者服务符合下列情形的，享受本办法规定的中小企业扶持政策：第一，在货物采购项目中，货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标，但供应商提供的货物既有中小企业制造货物也有大型企业制造货物的除外。第二，在工程采购项目中，工程由中小企业承建，即工程施工单位为中小企业。第三，在服务采购项目中，服务由中小企业承接，即提供服务的人员为中小企业依照《中华人民共和国劳动合同法》订立劳动合同的从业人员。按照46号文的规定，只要满足"单小"标准，如大中型企业提供的货物全部为小微企业制造，就可以享受价格评审优惠政策。
但值得注意的是，有一种例外情况，供应商与大企业的负责人为同一人，或者与大企业存在直接控股、管理关系的，不属于46号文所称的中小企业。
聚焦采购标的确定中小企业划分标准所属行业
在企业类型划定工作上，46号文更加注重供应商中小企业划分的精准度，也避免供应商由于对行业认定的偏差而导致企业类型划定不准。46号文第十二条第六款规定，采购文件应当明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业。该规定改变了181号文中由供应商自行选定行业进行声明的规则。因此，采购人和采购代理机构在执行46号文时，应当认真分析项目采购需求，在采购文件中明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业，对于多个采购标的，供应商必须仔细核对采购文件确定的采购标的对应的中小企业划分标准所属行业，应当逐项列明对应行业，并逐项对照46号文规定的《中小企业声明函》格式进行自我声明。评审专家必须严格根据采购文件确定的采购标的对应的中小企业划分标准所属行业，逐项审核供应商提供的《中小企业声明函》，以判定供应商是否享受相应的中小企业扶持政策。
四种具体支持措施
46号文中政府采购支持中小企业的主要措施有以下四种。
第一，预留份额，包括专门预留和部分预留。46号文第七条规定，采购限额标准以上，200万元以下的货物和服务采购项目、400万元以下的工程采购项目，适宜由中小企业提供的，采购人应当专门面向中小企业采购。46号文第八条规定，预留份额通过下列措施进行：（一）将采购项目整体或者设置采购包专门面向中小企业采购；（二）要求供应商以联合体形式参加采购活动，且联合体中中小企业承担的部分达到一定比例；（三）要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给一家或者多家中小企业，组成联合体或者接受分包合同的中小企业与联合体内其他企业、分包企业之间不得存在直接控股、管理关系。
第二，价格评审优惠。区别于181号文，46号文明确，不同类型项目的价格评审优惠要求不同，特别强调了工程项目的价格扣除规定。46号文第九条规定，接受大中型企业与小微企业组成联合体或者允许大中型企业向一家或者多家小微企业分包的采购项目，对于联合协议或者分包意向协议约定小微企业的合同份额占到合同总金额30%以上的，采购人、采购代理机构应当对联合体或者大中型企业的报价给予2%-3%的扣除，而工程项目为1%—2%的扣除，用扣除后的价格参加评审。适用招标投标法的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的1%—2%作为其价格分。组成联合体或者接受分包的小微企业与联合体内其他企业、分包企业之间存在直接控股、管理关系的，不享受价格扣除优惠政策。
第三，资金支付方面的优惠。较181号文，46号文第十二条第五款增加了"采购项目涉及中小企业采购的，采购人认为具备相关条件的，采购文件应当明确对中小企业在资金支付期限、预付款比例等方面的优惠措施"等内容。
第四，鼓励引入信用担保、投标（响应）保证、履约保证、政府采购合同融资等方面的专业化服务。这是46号文中第十五条的规定，内容与181号文大致相同。
特别值得关注的是，在执行预留份额的措施时，需要首先对项目是否适宜由中小企业提供进行界定，只有适宜由中小企业提供的项目，才会涉及预留份额。根据46号文第六条的规定，主管预算单位应当组织评估本部门及所属单位政府采购项目，统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，对适宜由中小企业提供的采购项目和采购包，预留采购份额专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示。符合下列情形之一的，可不专门面向中小企业预留采购份额：（一）法律法规和国家有关政策明确规定优先或者应当面向事业单位、社会组织等非企业主体采购的；（二）因确需使用不可替代的专利、专有技术，基础设施限制，或者提供特定公共服务等原因，只能从中小企业之外的供应商处采购的；（三）按照本办法规定预留采购份额无法确保充分供应、充分竞争，或者存在可能影响政府采购目标实现的情形；（四）框架协议采购项目；（五）省级以上人民政府财政部门规定的其他情形。除上述情形外，其他均为适宜由中小企业提供的情形。可以看出该条款既是对采购人主体责任的刚性约束，又是采购人落实主体责任的具体表现。因此，采购人在具体执行时，需要深入分析采购项目的需求特点，慎重选择适用第六条规定的项目情形，在保证采购项目的目标效益基础上，积极落实中小企业扶持政策。
强调供应商声明和信息公开的重要性
46号文强调供应商声明的重要性，在政府采购中，供应商的声明是中小企业唯一的证明材料。46号文第十一条规定，中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》，否则不得享受相关中小企业扶持政策。任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件。为了减少供应商不诚信行为，46号文第十三条还规定，中标、成交供应商享受本办法规定的中小企业扶持政策的，采购人、采购代理机构应当随中标、成交结果公开中标、成交供应商的《中小企业声明函》。第二十条规定，供应商按照本办法规定提供声明函内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交，依照《中华人民共和国政府采购法》等国家有关规定追究相应责任。第十六条规定，政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定，由货物制造商或者工程、服务供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责。如果某些供应商存在侥幸心理，提交了虚假的《中小企业声明函》，极易引起异议，并受到相关部门的处罚。
采购文件必须明确的内容
46号文第十二条规定，采购项目涉及中小企业采购的，采购文件应当明确以下内容：（一）预留份额的采购项目或者采购包，明确该项目或相关采购包专门面向中小企业采购，以及相关标的及预算金额；（二）要求以联合体形式参加或者合同分包的，明确联合协议或者分包意向协议中中小企业合同金额应当达到的比例，并作为供应商资格条件；（三）非预留份额的采购项目或者采购包，明确有关价格扣除比例或者价格分加分比例；（四）规定依据本办法规定享受扶持政策获得政府采购合同的，小微企业不得将合同分包给大中型企业，中型企业不得将合同分包给大型企业；（五）采购人认为具备相关条件的，明确对中小企业在资金支付期限、预付款比例等方面的优惠措施；（六）明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业；（七）法律法规和省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。因此，采购人或者采购代理机构，在编制采购文件时需根据不同的项目调整采购文件中有关中小企业的相关规定，如资格条件、证明材料、评审标准、合同条款等。对于资金支付期限、预付款比例等付款优惠措施，投标担保、履约保证等信用担保措施，应充分发挥代理机构的引导作用，与采购人进行充分沟通，鼓励引导采购人多项措施合并使用，全方位响应国家的中小企业扶持政策。
46号文执行中的疑点难点
第一，46号文第四条第三款的规定，在服务采购项目中，服务由中小企业承接，即提供服务的人员为中小企业依照《中华人民共和国劳动合同法》 订立劳动合同的从业人员。但是服务项目中小企业从业人员的统计范围并未明确，如是否包含劳务派遣人员、临时聘请人员等。根据实践经验，如果仅根据46号文第四条第三款的规定，那么服务类项目只能由和供应商签订劳动合同的人员来承接。
第二，46号文第二条规定，本办法所称中小企业的定义将"与大企业的负责人为同一人，或者与大企业存在直接控股、管理关系的除外"。实际中会存在一种情形，即供应商与事业单位存在上述情形，是否可以享受中小企业扶持政策？目前46号文仅就"大企业"直接控股、管理的关系排除在外，未禁止"事业单位"控股。建议此种情形下，供应商可以享受办法规定的扶持政策。
第三，46号文第四条规定，在货物采购项目中，只有供应商提供的货物全部为中小企业制造才可以享受扶持政策，即只要审查货物的制造商是否中小微企业即可。但是按照第九条第二款的规定，在货物采购项目中，如果供应商以联合体或分包形式来投标，且小微企业的合同金额占到了30%以上，就可以享受价格评审优惠的政策。这里须注意，此款提到的"小微企业"应当满足46号文第四条的相关规定，"小微企业"的合同金额是指小微企业制造的货物、承建的工程和承建的服务合同金额。
（本文作者分别系北京汇诚金桥国际招标咨询有限公司总经理、综合法务部副经理）
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